Économie

Considérations économiques

La réglementation relative aux marchés publics repose sur trois principes formels qui délimitent le terrain sur lequel les entreprises peuvent proposer des produits, des services et des travaux aux services d’achat publics. Il s’agit de :

• la liberté d’accès aux marchés publics
• l’égalité de traitement des candidats
• la transparence des procédures

Ces principes sont indépendants du produit, du service ou des travaux concrets à acheter. Étant donné qu’il s’agit toujours de fonds publics, ces principes doivent être respectés en tout temps par tous les acheteurs publics.

Au-delà de cette approche plus formelle, l’achat durable vise à créer un impact positif sur les plans écologique, social et économique. L’achat durable s’intéresse aussi au contenu, c’est-à-dire au produit, au service ou aux travaux à acheter. C’est pourquoi l’achat durable est aussi considéré comme un achat stratégique. La dimension économique, que nous abordons ici, se définit alors à partir du besoin spécifique du service d’achat.

L’une des considérations économiques les plus importantes concerne l’efficacité financière de l’achat durable et l’utilisation de systèmes de calcul des coûts, comme le coût total pour une organisation ou le coût du cycle de vie d’un produit. Les marchés publics peuvent aussi servir à créer de la croissance économique (locale) ou à donner aux petites et moyennes organisations l’accès aux marchés. Enfin, les clients publics peuvent aussi stimuler les innovations durables.

La dimension économique, surtout dans une optique d’achat efficace en termes de coûts, peut entrer en tension avec d’autres dimensions, comme la dimension écologique ou sociale. La recherche de prix bas peut ainsi aller de pair avec la violation de droits du travail et de droits humains essentiels, ou de normes et réglementations environnementales socialement acceptées. Certaines conséquences sociales ou environnementales négatives (externalités) sont ainsi reportées sur l’ensemble de la collectivité. C’est le cas pour de nombreux groupes de produits, en particulier ceux qui font partie de chaînes de production mondiales. Le problème ne se pose d’ailleurs pas uniquement pour les produits informatiques, le textile, la pierre naturelle, etc. : plus près de chez nous, il prend aussi la forme du dumping social.

Les acheteurs publics qui se concentrent uniquement sur le prix le plus bas ne sont, par définition, pas durables. La durabilité implique une réflexion préalable (pendant la phase d’analyse des besoins) sur les trois piliers du développement durable. Cette réflexion peut ou va ensuite se traduire par différentes adaptations du cahier des charges. En outre, le mécanisme du prix le plus bas est souvent contre-productif pour le budget du service, car il ne tient pas toujours compte de nouvelles solutions du marché (éventuellement moins chères) ou ne prend pas suffisamment en compte les besoins réels du service. En ce sens, l’achat durable est aussi une question d’achat professionnel. Ce point sera précisé dans la suite du texte.

Coûts et besoins internes

Un argument souvent avancé contre l’achat durable est qu’il serait automatiquement synonyme d’achat « plus cher ». Pourtant, ce n’est pas si simple. Tout commence avant tout par une bonne préparation et une estimation optimale de ce qui est nécessaire. Acheter durable peut par exemple signifier acheter moins, parce qu’il n’y a pas (ou plus) de demande interne pour certains biens ou services, ou parce que des solutions alternatives sont envisagées. Outre une bonne connaissance de l’offre durable sur le marché, un service d’achat doit donc avoir une vision approfondie des besoins internes, des stocks et de la logistique internes, ainsi que des solutions (alternatives) économiques.

Un exemple consiste à estimer le plus précisément possible les besoins de mobilité du personnel et leur évolution (voyages en avion, voyages en train, parc automobile, vélos, places de parking, etc.), souvent sur plusieurs années. L’analyse des besoins est donc liée à une planification des achats. Une estimation erronée peut toutefois entraîner après coup des coûts supplémentaires de stockage et d’élimination, par exemple lors de l’achat de vêtements de travail, de brochures, etc.

Coût du cycle de vie (art. 82 de la loi du 17 juin 2016)

Le cœur du business case de l’achat durable se situe au niveau du calcul des coûts pendant la procédure d’un marché public. Pour que l’acheteur puisse choisir la « meilleure valeur » lors de l’évaluation des offres, il est de plus en plus indiqué de regarder au-delà du prix d’achat d’un bien, d’un service ou de travaux. C’est pourquoi les considérations économiques tiennent de plus en plus souvent compte du coût sur toute la durée d’utilisation.

Certains produits peuvent être un peu plus chers à l’achat à court terme, mais se révéler à plus long terme le choix le plus économique et le plus efficace, compte tenu de tous les coûts que l’organisation supportera lors de l’achat, de l’utilisation et de la fin de vie. Les groupes de produits où cela apparaît très clairement sont les achats liés à l’énergie, comme l’informatique, les voitures et les appareils, mais aussi l’éclairage (public), les installations techniques dans les bâtiments, les bureaux, etc.

Cette approche demande de passer d’une perception axée sur le « prix » à une perception axée sur le « coût ». Le prix et le coût désignent deux concepts différents. Le prix correspond au coût d’achat ou d’acquisition. Le « coût total » correspond à l’ensemble des coûts que l’organisation paie pendant toute la durée d’utilisation d’une solution (produit, service ou travaux). Le coût total tient donc aussi compte des coûts cachés. Pour l’achat d’un ordinateur portable, on paie un prix, mais son utilisation entraîne aussi des coûts d’installation, d’applications logicielles, d’énergie, de pièces de rechange, de réparations, etc. Parfois, il faut aussi tenir compte, en fin d’utilisation, d’une prime de reprise versée par le fournisseur. Tous ces coûts, ainsi que les éventuels revenus, forment ensemble le coût total.

Pour une organisation, le coût est un paramètre économique plus précis que le prix, puisque c’est elle qui finira par supporter tous les coûts au fil du temps. Les acheteurs durables peuvent ainsi utiliser le coût total pour démontrer le « retour sur investissement » de l’achat durable. L’achat de machines et d’appareils économes en énergie, de vêtements de travail de qualité à longue durée de vie, de solutions de catering axées sur une production minimale de déchets ou d’installations sanitaires économes en eau, etc. : autant d’exemples où une approche du coût total est prise en compte. Ils battent en brèche le paradigme selon lequel acheter au prix le plus bas serait la solution la plus rentable à long terme.

L’approche du coût total, ou approche du coût du cycle de vie, est également traitée à l’article 82 de la loi du 17 juin 2016 relative aux marchés publics.

Coût du cycle de vie et coûts externes (art. 82, § 1er, 2°, de la loi du 17 juin 2016)

Une forme particulière de coût du cycle de vie est traitée au point 2° de l’article 82 de la loi relative aux marchés publics. Les émissions de gaz à effet de serre ou la pollution en sont des exemples. Il s’agit de coûts externes supportés par l’ensemble de la société.

Le recours à une approche des coûts externes dans les marchés publics est toutefois soumis à certaines conditions : d’une part, les coûts doivent être liés à l’objet du marché ; d’autre part, il est important que leur valeur monétaire puisse être mesurée et évaluée de manière objective. C’est pourquoi, dans la pratique, ces coûts (calculables) sont souvent liés aux coûts de consommation (eau, énergie, etc.). Le calcul du coût du cycle de vie dépend d’une part de la méthode utilisée et d’autre part de données fiables, vérifiables et contrôlables. En outre, pour pouvoir en faire un critère d’évaluation dans un marché public, il faut pouvoir en déterminer la valeur monétaire. Pour plusieurs groupes de produits (éclairage, produits informatiques, distributeurs automatiques, etc.), la Commission européenne a donc développé des outils qui permettent d’intégrer le coût du cycle de vie dans les marchés publics.

En 2011, dans le cadre de la mise en œuvre du plan d’action marchés publics durables 2009-2011, le SPP Développement durable (aujourd’hui l’IFDD) a mené une étude sur les possibilités et les obstacles liés à l’application du coût du cycle de vie dans les marchés publics durables. Vous trouverez les conclusions de cette étude sur la page suivante.

Pour info :

Art. 82. § 1er. Le coût du cycle de vie couvre, dans la mesure où ils sont pertinents, tout ou partie des coûts suivants du cycle de vie d’un produit, d’un service ou de travaux :

1° les coûts supportés par le pouvoir adjudicateur ou d’autres utilisateurs, tels que :
a) les coûts relatifs à l’acquisition ;
b) les coûts d’utilisation, tels que la consommation d’énergie et d’autres ressources ;
c) les frais de maintenance ;
d) les coûts liés à la fin de vie, tels que les coûts de collecte et de recyclage ;

2° les coûts imputés aux externalités environnementales liées au produit, au service ou aux travaux pendant leur cycle de vie, à condition que leur valeur monétaire puisse être déterminée et vérifiée. Ces coûts peuvent inclure le coût des émissions de gaz à effet de serre et d’autres émissions polluantes, ainsi que d’autres coûts d’atténuation du changement climatique.

Choix durables

Il n’est pas toujours évident de comparer quel produit est le plus durable selon une approche globale, à la fois environnementale, sociale et économique. Par exemple, un vin issu du commerce équitable d’Afrique du Sud, un vin bio de France ou un vin local : lequel est le plus durable ? Un smartphone économe en énergie dont la batterie dure 24 mois est-il plus intéressant qu’un produit moins économe dont la batterie dure 48 mois ? La différence entre ces options ne se voit pas toujours dans le coût (total) pour l’utilisateur, mais bien dans une comparaison de leur impact écologique et social.

Le vin d’Afrique du Sud a-t-il parcouru une plus longue distance, et le produit a-t-il donc un impact CO2 plus élevé en raison des coûts environnementaux externes plus élevés du transport ? Pourtant, un prix équitable a été payé pour ce vin, ce qui offre aux viticulteurs sud-africains davantage de possibilités d’assurer à leur famille une existence digne. D’un autre côté, le viticulteur plus local poursuit lui aussi cet objectif et crée peut-être de l’emploi local. Quel est alors, au final, le meilleur choix durable ?

Certains choix dépendent des priorités de votre propre organisation. Que choisit votre organisation : un circuit court local ou un commerce équitable et durable à l’échelle mondiale ? Devoir choisir entre deux options « durables » ou plus est fréquent dans l’achat durable. Pour certaines décisions, par exemple lorsque les effets environnementaux externes sont intégrés dans les coûts, la méthode du coût du cycle de vie peut aider, mais elle repose presque toujours sur des données calculables. Pour des choix durables plus qualitatifs, ce n’est toutefois pas toujours possible. C’est aussi une question d’image et de cohérence politique que les pouvoirs publics fassent certains choix durables dans leurs achats.

Opportunités pour les petites et moyennes entreprises

Outre la tendance croissante aux choix durables dans les achats (publics), on observe aussi une évolution vers davantage d’achats groupés. Les achats groupés ou centralisés permettent en effet de réaliser des économies d’échelle. Dans ce cas, un service spécifique passe généralement des accords-cadres sur le marché, auxquels différents clients (d’autres services d’achat) peuvent recourir.

En tant qu’« acheteur groupé » de contrats à plus gros volumes, vous pouvez aussi exercer davantage de pression pour rendre le marché plus durable à certains égards. Il y a toutefois un revers à la médaille. Le regroupement de nombreux petits marchés favorise en effet les plus grands acteurs et peut empêcher l’accès au marché pour les starters, les entreprises unipersonnelles et les petites et moyennes organisations, faute de capacités et de moyens. Les PME méritent pourtant aussi une place appropriée dans la politique des marchés publics : en 2018, la Belgique comptait 481 808 entreprises actives sans salariés (entreprises unipersonnelles, starters, etc.), contre 27 448 entreprises d’au moins 10 travailleurs [1].

Pour tenir compte du grand potentiel des PME, les acheteurs peuvent encourager des collaborations entre différentes entreprises ou l’exécution de certaines parties du marché par des acteurs plus petits. Envisager de formuler certaines exigences autrement, dans la mesure où la réglementation sur les marchés publics le permet (exigences raisonnables en matière de cautionnement, de références, de flexibilité, d’exigences de performance, etc.), peut aussi faire la différence pour les petites entreprises dans leur décision de participer ou non à un marché public.

Stimuler l’innovation (art. 2, 32°, et art. 40 de la loi du 17 juin 2016)

La loi du 17 juin 2016 relative aux marchés publics offre des possibilités d’encourager l’innovation par le biais des marchés publics. L’innovation vise ici à « relever des défis sociétaux » et à soutenir la transition vers une économie efficace sur le plan climatique, inclusive et circulaire, dans le cadre du pacte vert pour l’Europe (Green Deal).

Par innovation, la loi entend la mise en œuvre :

• d’un produit nouveau ou sensiblement amélioré ;
• d’un service nouveau ou sensiblement amélioré ;
• d’un procédé nouveau ou sensiblement amélioré, y compris mais pas exclusivement des procédés de production ou de construction ;
• d’une nouvelle méthode de commercialisation ;
• d’une nouvelle méthode organisationnelle dans les pratiques de l’entreprise, l’organisation du lieu de travail ou les relations extérieures,

notamment dans le but de contribuer à relever des défis sociétaux ou de soutenir la stratégie européenne pour une croissance intelligente, durable et inclusive.

À l’article 40, la loi prévoit aussi la possibilité d’un « partenariat d’innovation » afin de faciliter les innovations par le biais des marchés publics. Cette procédure permet d’acquérir des produits, des services ou des travaux innovants qui ne sont pas encore disponibles sur le marché. Les pouvoirs publics créent ainsi une demande pour ces innovations durables sur le marché.

Outre la procédure de partenariat d’innovation, les acheteurs publics peuvent, dans certains cas, acheter les meilleures innovations durables disponibles sur le marché en tant que premier client (ou « early adopter »). C’est possible grâce à des techniques relativement simples, comme les procédures négociées, les variantes et les options, des critères d’attribution adaptés, etc. Une étude de marché approfondie est ici recommandée pour vérifier si le produit répond effectivement au besoin du client et quelles sont les alternatives possibles (et à quel coût ces options sont disponibles).

Les autorités flamandes disposent d’un programme spécifique consacré aux marchés publics innovants : le Programma Innovatieve Overheidsopdrachten (PIO). Ce programme vise à utiliser de manière plus stratégique le pouvoir d’achat du secteur public au service de l’innovation. Grâce aux marchés publics innovants, le PIO crée ainsi des possibilités supplémentaires de renouveler, avec des entreprises et des centres de recherche, le fonctionnement du secteur public flamand et d’apporter des réponses innovantes à de nombreux défis sociétaux.

Plus d’informations et exemples de projets et de marchés en cours (en néerlandais).

La Commission européenne dispose également d’une plateforme consacrée aux marchés publics innovants, disponible en anglais.