Economie

Economische overwegingen

De regelgeving rond de overheidsopdrachten is gebaseerd op drie formele principes die het speelveld afbakenen waarin bedrijven producten, diensten en werken kunnen aanbieden aan de publieke aankoopdiensten. Het betreft:

• Vrijheid van toegang tot overheidsopdrachten
• Gelijke behandeling van de kandidaten
• Transparantie van de procedures

Deze principes staan los van het concreet aan te kopen product, dienst of werk. Aangezien er steeds met publieke middelen wordt gewerkt, dienen deze principes te allen tijde gerespecteerd te worden door alle publieke aankopers.

Naast deze meer formele benadering is het duurzaam aankopen gericht op het creëren van een positieve ecologische, sociale én economische impact. Duurzaam aankopen kijkt daarbij ook naar de inhoud, d.w.z. naar het aan te kopen product, dienst en werk. Duurzaam aankopen wordt op die manier ook wel als strategisch aankopen beschouwd. De economische dimensie, die we hier zullen bespreken, krijgt dan een invulling vanuit de specifieke behoefte van de aankoopdienst.

Eén van de meest significante economische overwegingen is gerelateerd aan de monetaire efficiëntie van duurzaam aankopen en het gebruik van kostcalculatiesystemen, zoals de totale kost voor een organisatie of de levenscycluskost van een product. Overheidsopdrachten kunnen ook ingezet worden om (lokale) economische groei te creëren of om kleinere en middelgrote organisaties toegang te geven tot opdrachten. Tenslotte kunnen overheidsklanten ook duurzame innovaties stimuleren.

De economische dimensie, vooral vanuit het kostenefficiënt aankopen, kan in spanning staan met andere dimensies zoals de ecologische of de sociale. Zo kan het streven naar lage prijzen samengaan met de schending van essentiële arbeids- en mensenrechten of maatschappelijk aanvaarde milieunormen of milieuregelgeving. Bepaalde negatieve sociale of milieugevolgen (externaliteiten) worden zo afgeschoven op de gemeenschap als geheel. Er zijn tal van productgroepen waar dit het geval is, in het bijzonder deze die deel uitmaken van mondiale productieketens. De problematiek stelt zich verder niet enkel bij IT-producten, textiel, natuursteen, etc., maar ook dichter bij huis krijgt de zaak vorm onder het thema van sociale dumping.

Overheidsaankopers die enkel focussen op de laagste prijs zijn per definitie niet duurzaam. Duurzaamheid houdt een voorafgaande reflectie (tijdens de behoeftefase) in van de drie pijlers van duurzame ontwikkeling. Deze reflectie kan of zal zich vervolgens vertalen in verschillende aanpassingen van het bestek. Daarnaast werkt het laagste-prijs-mechanisme vaak ook contraproductief voor het budget van de dienst daar het niet altijd inspeelt op nieuwe (eventueel goedkopere) marktoplossingen of onvoldoende rekening houdt met de reële behoeften van de dienst. Duurzaam aankopen is in die zin ook een zaak van professioneel aankopen. Dit zal in de rest van de tekst verder verduidelijkt worden.

Een veel vermeld argument tegen duurzaam aankopen is dat het automatisch gelijkstaat aan ‘duurder’ aankopen. Toch is het niet zo eenvoudig. Alles begint in de eerste plaats met een goede voorbereiding en een optimale inschatting van wat nodig is. Duurzaam kan bijvoorbeeld betekenen dat er minder wordt aangekocht, omdat er geen interne vraag (meer) is voor bepaalde goederen of diensten of dat mogelijke alternatieve oplossingen overwogen worden. Een aankoopdienst moet daarom, naast een degelijke kennis van het duurzaam marktaanbod, een grondig inzicht hebben in interne behoeften, interne stocks/logistiek en budgetvriendelijke (alternatieve) oplossingen. Een voorbeeld is het zo nauwkeurig mogelijk inschatten van (veranderingen van) de mobiliteitsbehoeften van het personeel (vliegtuigreizen, treinreizen, wagenpark, fietsen, parkingvoorzieningen, enz.), vaak over meerdere jaren. De analyse van de behoeften staan dan ook in verband met een aankoopplanning. Een onjuist inschatting kan echter, bij bijvoorbeeld het aankopen van werkkleding, brochures enz., achteraf zorgen voor extra kosten voor stockage en verwijdering.

Levenscycluskosten (art. 82 van de wetgeving van 17 juni 2016)

De kern van de business case van duurzaam aankopen situeert zich op het niveau van de kostencalculatie tijdens de procedure van een overheidsopdracht. Om als aankoper de beslissing voor de ‘beste waarde’ te maken tijdens de evaluatie van offerte, wordt het steeds meer aangewezen om verder te kijken dan de prijs voor de aanschaf van een goed, dienst of werk. In de economische afwegingen wordt daarom steeds vaker de kost over de volledige gebruiksduur mee in beschouwing genomen.

Bepaalde producten kunnen op korte termijn iets duurder zijn in aanschaf, maar kunnen op de langere termijn (rekening houdend met alle kosten die de organisatie zal dragen tijdens de aankoop, het gebruik en het einde gebruik) de meest budgetvriendelijke en efficiënte keuze blijken. Productgroepen waar dit heel duidelijk naar voren treedt, zijn energiegerelateerde aankopen zoals ICT, wagens, toestellen, maar ook (straat)verlichting, technische installaties in gebouwen, kantoren etc.

Deze benadering vraagt een verschuiving van een ‘prijs’-perceptie naar een ‘kost’-perceptie. Prijs en kost duiden op twee verschillende concepten. De prijs is de aanschaffings- of acquisitiekost. De ‘totale kost’ is gelijk aan alle kosten die de organisatie betaalt gedurende de volledige gebruiksduur van een oplossing (product, dienst of werk). De totale kost houdt dus ook rekening met de verborgen kosten. Voor de aankoop van een laptop wordt een prijs betaald, maar voor het gebruiken van een laptop moeten kosten voor installatie, software applicaties, energie, wisselstukken, herstellingen, e.a. meegerekend worden. Soms moet ook op het einde van de gebruiksfase rekening gehouden worden met een terugnamepremie door de leverancier. Al deze kosten, en eventuele opbrengsten, vormen samen de totale kost.

Voor een organisatie is de kost een nauwkeurigere economische parameter dan de prijs aangezien alle kosten in de loop van de tijd uiteindelijk door haar gedragen zullen worden. Zo kan de totale kost gebruikt worden door duurzame aankopers om de ‘return on investment’ van duurzaam aankopen aan te tonen. De aankoop van energie-efficiënte machines en toestellen, van kwalitatieve werkkledij met lange levensduur, van cateringoplossingen met focus op minimale afvalproductie of van waterbesparende sanitaire installaties etc. zijn allemaal voorbeelden waarin een totale kostenbenadering wordt meegenomen. Ze ontkrachten het paradigma dat aankopen aan de laagste prijs op langere termijn het meest kostenefficiënt zal zijn.

De totale kostenbenadering, of levenskostenbenadering wordt ook behandeld in art. 82 van de wet op overheidsopdrachten van 17 juni 2016

LCC en externe kosten (art. 82, 2°van de wetgeving van 17 juni 2016)

Een bijzondere vorm van levenscycluskosten wordt behandeld in de 2e paragraaf van art. 82 van de wet op de overheidsopdrachten. Voorbeelden hiervan zijn broeikasemissies of vervuiling. Het gaat hier om externe kosten waarvoor de maatschappij in zijn geheel voor opdraait.

Aan het gebruik van een externe kostenbenadering in overheidsopdrachten zijn wel enkele voorwaarden gekoppeld: enerzijds moeten de kosten verband houden met het voorwerp van de opdracht, anderzijds is het belangrijk dat de monetaire of geldwaarde op een objectieve wijze kan gemeten en beoordeeld worden. Daarom worden deze (berekenbare) kosten in de praktijk vaak gerelateerd aan verbruikskosten (water, energie enz.).Het berekenen van levenscycluskosten hangt enerzijds af van de methodiek, en anderzijds van de input van betrouwbare data die verifieerbaar en controleerbaar is. Bovendien, om dit te kunnen meenemen als beoordelingscriterium in een overheidsopdracht, moet de monetaire waarde ervan kunnen bepaald worden. Voor een aantal productgroepen (verlichting, ICT-producten, vending machines etc.) heeft de Europese Commissie daarom modellen uitgewerkt die het opnemen van levenscycluskosten in overheidsopdrachten mogelijk maken.

In 2011, in het kader van de uitvoering van het actieplan duurzame overheidsopdrachten 2009-2011, voerde de POD Duurzame Ontwikkeling (FIDO) een studie uit naar de mogelijkheden en hindernissen voor de toepassing van de levenscycluskost in duurzame overheidsopdrachten. De bevindingen van deze studie vindt u terug op de volgende pagina.

Ter info:

Art. 82. § 1. Levenscycluskosten hebben, voor zover relevant, betrekking op alle of een deel van de volgende kosten gedurende de levenscyclus van een product, dienst of werk:

1° kosten gedragen door de aanbestedende overheid of andere gebruikers, zoals:
a) kosten in verband met de verwerving;
b) gebruikskosten, zoals kosten voor verbruik van energie en andere hulpbronnen;
c) onderhoudskosten;
d) kosten volgend uit het einde van de levenscyclus, zoals inzamelings- en recyclingkosten.

2° kosten toegeschreven aan externe milieueffecten, die verband houden met het product, de dienst of de werken gedurende de levenscyclus, mits de geldwaarde ervan kan worden bepaald en gecontroleerd. Dergelijke kosten kunnen de kosten van broeikasgasemissies en andere verontreinigende emissies en de kosten ter bestrijding van klimaatverandering omvatten.

Het is niet altijd evident om te vergelijken welk product het meest duurzaam is vanuit een holistische milieu-, sociale en economische benadering. Bijvoorbeeld, is wijn van eerlijke handel uit Zuid-Afrika of een biowijn uit Frankrijk of een lokale wijn het meest duurzaam? Is een energie-efficiënte smartphone met een batterijlevensduur van 24 maanden interessanter dan een minder energie-efficiënt product met een batterijlevensduur van 48 maanden? Het verschil tussen deze opties is niet altijd te zien in de (totale) kost voor de verbruiker, maar wel in een vergelijking van de ecologische en sociale impact.

Of heeft de wijn uit Zuid-Afrika een langere afstand afgelegd en heeft het product dus een hogere CO2-impact door de hogere externe milieukosten van het transport. Er werd echter voor die wijn een eerlijke prijs betaald waardoor wijnboeren uit Zuid-Afrika meer kansen krijgen om hun familie een levenswaardig bestaan te bieden. Aan de andere kant heeft ook de meer lokale wijnboer deze doelstelling voor ogen en zorgt deze mogelijk voor plaatselijke werkgelegenheid. Wat is dan uiteindelijk de beste duurzame keuze?

Sommige keuzes hangen af van de prioriteiten van de eigen organisatie. Waar kiest jouw organisatie voor: voor een lokale korte keten of voor globale eerlijke/duurzame handel? Het maken van keuzes tussen twee of meerdere ‘duurzame’ opties zijn veelvoorkomend bij duurzaam aankopen. Voor sommige beslissingen, waarbij bijvoorbeeld externe milieueffecten worden meegerekend in de kosten, kan de methodiek van levenscycluskost helpen, maar in dat geval wordt bijna altijd met berekenbare gegevens gewerkt. Voor het maken van meer kwalitatieve duurzame keuzes is dit echter niet altijd mogelijk. Het is tevens een zaak van imago en consistent beleid dat overheden in hun aankopen voor bepaalde duurzame overwegingen gaan.

Kansen voor kleine en middelgrote ondernemingen

Naast de stijgende trend naar duurzame keuzes in (overheids)aankopen zien we ook een verschuiving naar meer samen aankopen. Door groeps- of gecentraliseerde aankopen is het namelijk mogelijk om schaalvoordelen te realiseren. Daarbij worden meestal raamcontracten door één bepaalde dienst in de markt geplaatst waarop verschillende klanten (andere aankoopdiensten) kunnen afnemen.

Als ‘groepsaankoper’ van grotere volumecontracten kan je ook meer druk uitoefenen om de markt in een bepaald opzicht te verduurzamen. Toch is er tegelijkertijd een keerzijde. Het bundelen van vele kleine opdrachten is namelijk in het voordeel van de grootste spelers en kan de toegang tot de opdracht voor starters, eenmansbedrijven en kleine- en middelgrote organisaties verhinderen door gebrek aan capaciteit en middelen. De kmo verdient echter ook in het beleid overheidsopdrachten een gepaste plaats: het aantal actieve ondernemingen zonder medewerkers (eenmanszaken, starters, etc.) bedroeg in België 481.808 in 2018 tegenover 27.448 bedrijven met minstens 10 werknemers [1] .

Om rekening te houden met het grote kmo-potentieel kunnen aankopers samenwerkingen tussen verschillende bedrijven introduceren of de uitvoering van bepaalde delen van de opdracht met kleinere spelers aanmoedigen. Ook de overweging om bepaalde eisen anders te specifiëren voor zover dit toegestaan is in het kader van de regelgeving overheidsopdrachten (aanvaardbare eisen inzake borgtocht, referenties, flexibiliteit, prestatie-eisen, etc.) kan voor kleinere ondernemingen het verschil maken in de beslissing om al dan niet deel te nemen aan een overheidsopdracht.

[1] https://bestat.statbel.fgov.be/bestat/crosstable.xhtml?view=3763ff88-972...

Innovatie stimuleren (art. 2, 32°en art. 40 van de wetgeving van 17 juni 2016)

In de wet op de overheidsopdrachten (17 juni 2016) worden er mogelijkheden geboden om innovatie aan te moedigen via overheidsopdrachten. Innovatie is hier gericht op het ‘oplossen van maatschappelijke problemen’ en het ondersteunen van de transitie naar een klimaatefficiënte, inclusieve en circulaire economie in het kader van de Europese Green Deal.

Onder innovatie verstaat de wetgeving de toepassing van:

• een nieuw of aanzienlijk verbeterd product;
• een nieuwe of aanzienlijk verbeterde dienst;
• een nieuw of aanzienlijk verbeterd proces, waaronder, maar niet beperkt tot, productie- of bouwprocessen;
• een nieuwe verkoopmethode;
• een nieuwe organisatiemethode in de bedrijfsvoering, organisatie op de werkvloer of de externe betrekkingen,

om maatschappelijke problemen te helpen oplossen of de Europese strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei te ondersteunen.

De wetgeving voorziet in art. 40 ook de mogelijkheid van een ‘innovatiepartnerschap’ met het oog op het faciliteren van innovaties via overheidsopdrachten. Dit is een procedure die toelaat om innovatieve producten, diensten of werken aan te schaffen die nog niet op de markt beschikbaar zijn. Op die manier creëert de overheid dus een vraag naar deze duurzame innovaties op de markt.

Naast de procedure van het innovatiepartnerschap kunnen overheidsaankopers in sommige gevallen de best beschikbare duurzame innovaties in de markt aankopen als eerste klant (of als ‘early adopter’). Dit kan via relatief eenvoudige technieken zoals de onderhandelingsprocedures, varianten en opties, gepaste gunningscriteria etc. Een geavanceerde marktverkenning is hier aangewezen om na te gaan of het product effectief aan de behoefte van de klant voldoet en wat de mogelijke alternatieven zijn (en tegen welke kost deze opties verkrijgbaar zijn).

De Vlaamse overheid heeft een specifiek Programma rond Innovatieve Overheidsopdrachten (PIO). De doelstelling van dit programma is om de koopkracht van de publieke sector meer strategisch in te zetten voor innovatie. Het PIO creëert op die manier via innovatieve overheidsopdrachten extra mogelijkheden om, samen met ondernemingen en onderzoekscentra, de werking van de Vlaamse publieke sector te vernieuwen en innovatieve antwoorden te bieden op tal van maatschappelijke uitdagingen.

Meer informatie en voorbeelden van projecten en lopende opdrachten .

Ook de Europese Commissie heeft een platform voor innovatieve overheidsopdrachten, beschikbaar in het Engels: